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近40年來中美險些首次雙邊斷航，民航局的回應來了

　　6月3日
，美國交通部向7家具備中美航線運營資格的中方航司發布命令，自2020年6月16日起暫停所有中美客運定期航班（可能依據總統決定提前實施）。

　　該事件作為近日來美方對中國發起的一係列限製性措施的延續
，標誌著中美之間的爭端又進入到新的階段。同時由於美方航司早在今年2月就自行中斷了中美航線，這一決定也是自1981年中美正式開通兩國定期客運航線以來，第一次麵臨雙邊全麵斷航。

　　今天就來分析下突發的這則“爆炸性新聞”。

　　01 美方基於何種理由禁止中方航司的定期航班？

　　討論這次的中美航權對等爭議，就不得不回顧下自疫情爆發以來的時間線：

　　2020年2月

　　美國三大航司（美聯航、美國航空、達美）因中國疫情的惡化，自行停飛了各自的中美客運定期航班。

　　2020年3月

　　由於歐美疫情的變化
，為嚴防境外輸入風險
，中方開始實施國際航班“五個一”政策
，所有執飛中國航線的航司，每一個國家每周隻能執行一班（境內外航司同樣適用）。“五個一政策”以3月12日當周的航班計劃作為執行的基準時間。

　　換句話說，由於美方在2月就停飛了中美航線，因此並不符合“五個一”政策下的開航條件。

　　2020年5月

　　麵對中美之間爆發的回國客運需求，美聯航以及達美航空向中國民航局提出申請，希望恢複中美航線運營。達美航空正式開售西雅圖、底特律經停首爾至上海的航班機票。

　　2020年5月14日

　　美交通部介入航司的複航申請，向中國民航局表示“五個一”政策對美方航司的限製違反了雙方《中美民用航空運輸協定》（以下簡稱“協定”）關於航權公平對等的原則。中國民航局對此回應“將考慮取消3月12日航班計劃”的前提條件。

　　2020年5月22日

　　美交通部命令具備中美航線執飛資格的7家中方航司提交現有的航班信息以及提前30日提交未來的航班計劃。並表示將根據中方反饋來決定是否繼續允許定期航班的執飛。

　　2020年5月25日

　　2020年5月25日，中國民航局在致美交通部的信函中聲明“五個一”政策對所有的境內外航司一視同仁，並沒有對雙邊協定違反的情形。表示不希望對美方的反製措施作出回應，要求美方撤銷5月22日的決定。

　　2020年6月3日

　　2020年6月3日，美交通部正式作出本次的中美航線中方承運人禁航決定。

　　結合上述的事件發展的時間線，今日的禁航決定看似突然，其實自5月22日起，美方可能已經開始了“禁航”決定的評估工作。該決定的直接原因來自5月25日民航局信函的明確表態。

　　美方認為中美航線中方承運人獨飛的情況是由於“五個一”政(zheng)策(ce)的(de)人(ren)為(wei)限(xian)製(zhi)造(zao)成(cheng)。該(gai)政(zheng)策(ce)的(de)航(hang)班(ban)限(xian)製(zhi)一(yi)方(fang)麵(mian)違(wei)反(fan)了(le)雙(shuang)邊(bian)協(xie)定(ding)的(de)航(hang)班(ban)規(gui)定(ding)，另(ling)一(yi)方(fang)麵(mian)使(shi)中(zhong)方(fang)航(hang)司(si)獲(huo)得(de)了(le)優(you)待(dai)，進(jin)而(er)剝(bo)奪(duo)了(le)美(mei)方(fang)承(cheng)運(yun)人(ren)公(gong)平(ping)和(he)平(ping)等(deng)的(de)競(jing)爭(zheng)機(ji)會(hui)。

　　這一點從美交通部在發布決定後的聲明也可看出，“我們將允許中方航司運營與中國政府允許美方航司數量相同的定期客運航班”。

　　1980年中美兩國在1978年《上海聯合公報》的精神下
，簽訂了雙邊《民用航空運輸協定》。該協定經過數次的修訂，一直成為中美航線不斷發展，增進雙邊航空運輸往來的基礎性文件。

　　此後，無論國際形勢如何變化，協定都發揮著定海神針的作用。在協定中，雙方明確約定了定期航線的一些基礎性原則：

　　依照國際慣例，雙方在協定中約定了如下原則：

　　·遵循相互尊重獨立和主權
、互不幹涉內政、平等互利和友好合作的原則；

　　·認識到雙方按本協定應在權利和利益方麵享有合理平衡的重要性。

　　協定第12條第二款約定如下：

　　根gen據ju本ben協xie定ding前qian言yan所suo規gui定ding的de原yuan則ze

，各ge方fang應ying采cai取qu一yi切qie適shi當dang措cuo施shi，確que保bao雙shuang方fang指zhi定ding空kong運yun企qi業ye在zai規gui定ding航hang線xian上shang經jing營ying協xie議yi航hang班ban時shi有you公gong平ping相xiang等deng的de權quan利li，以yi求qiu得de機ji會hui均jun等deng、合理平衡和相互有利。

　　本次航空爭議也正是源於雙方對上述條文的理解與解釋。在麵對國際性公共衛生事件的大環境下
，如何定義與理解“公平相等的權利”
，各ge方fang有you不bu一yi樣yang的de解jie讀du其qi實shi都dou不bu意yi外wai。美mei方fang更geng多duo關guan注zhu的de是shi中zhong美mei航hang線xian上shang的de對dui等deng公gong平ping
，中zhong方fang的de理li解jie則ze更geng多duo是shi針zhen對dui所suo有you境jing內nei外wai航hang司si在zai政zheng策ce執zhi行xing上shang的de公gong平ping透tou明ming與yu一yi視shi同tong仁ren。

　　但這樣的意見分歧其實遠不足以使得雙方采取如今在航班審批上“劍拔弩張”的態勢。其背後更深層次的原因則要從當下的中美關係出發。

　　benjiuyinweiyiqingerehuadezhongmeiguanxi，jinqigengshiyinweimeizhengfuyixiliededuihuajucuoershengji。congduizhongzizaimeishangshiqiyegengyangedeshenjiyaoqiuyijijinzhizhengfuxingzhideyanglaojijintouzizhongzigupiao，daokaolvquxiaoduixianggangteshuguanshuidaiyu，zaidaoliangtianqiandexianzhibufenzhuanyedezhongguoliuxueshengrujing。

　　這zhe次ci的de中zhong美mei航hang班ban爭zheng議yi或huo許xu又you成cheng為wei了le當dang下xia中zhong美mei爭zheng端duan的de新xin戰zhan場chang，雙shuang方fang更geng為wei激ji進jin和he缺que乏fa溝gou通tong的de態tai勢shi
，使shi得de本ben可ke以yi協xie商shang解jie決jue的de問wen題ti正zheng變bian得de日ri益yi複fu雜za。

　　02 中方可能的應對措施

　　麵對今日美方交通部的禁航決定，從局方5月25ridehuihanxinxibiaotailaikan
，suiranduiyugongzhonglaikanshichangleibao
，danwoxiangminhangjuyijibeijingduiyumeifangdezhecijuedingyinggaibuganjingya，douzaiyuliaozhizhong，yeyouxiangyingdexinlizhunbei。gailaide，zongshiyaomiandui。

　　除了繼續通過外交渠道表達不滿與抗議外，美聯航與達美的6月複航申請應該都無法得到局方許可。目前在定期客運航線的僵持狀態
，短期內估計仍將持續。

　　此外，中方也可考慮將本次的協定條款爭議提交至國際民航組織（ICAO）。在雙方均同意的前提下，經由ICAO的爭端解決機製進行裁決。但考慮到中方一直以來對國際爭端訴諸聯合國機構並不積極

，而且美國一直也對ICAO解決爭議的態度較為謹慎
，尤其目前ICAO的秘書長又是由來自中國的柳芳擔任。

　　這個第三方的仲裁途徑對於本次爭端
，可能實施的幾率並不大。

　　zaimuqiandejushixia

，suiranwomenkeyitongguoxianzhimuqianxuqiuzhengwangdezhongmeihangkonghuoyundefangshijinxingfanzhi，danhezeliangli，baizeliangshang。xiwangshuangfangdoubuyaozaicaiqucushijushijinyibuehuadecuoshi。

　　03 渴望回國的在美中國公民成為本事件的最大受害者

　　由於中方早已因疫情原因禁止美公民入境，中美航線的需求主要來自海外公民的回國需要。目前，在中美航線上，國航、南航、東航以及廈航仍維持著每周四班的運營，每周大約能有1000人左右的運量直飛回國。

　　在zai禁jin航hang決jue定ding實shi施shi後hou
，看kan似si影ying響xiang人ren群qun有you限xian，但dan對dui於yu仍reng在zai美mei國guo的de數shu十shi萬wan中zhong國guo公gong民min而er言yan
，必bi然ran會hui進jin一yi步bu積ji壓ya其qi他ta國guo家jia的de回hui國guo航hang班ban運yun力li。第di三san國guo轉zhuan機ji，成cheng為wei了le唯wei一yi可ke能neng的de歸gui國guo途tu徑jing，回hui家jia之zhi路lu將jiang會hui變bian得de更geng加jia艱jian辛xin。

　　而作為美方的承運航司
，達美及美聯航分別對此項決定表示理解與歡迎，支持交通部的舉措，兩家今日的股價甚至都迎來7%-10%的漲幅。由此看，未能分到中美航班這杯羹，似乎對兩家並未產生任何實質性的不利影響。

　　04 加開包機能否規避禁航決定的影響？

　　在定期客運航班被禁後，也有聲音表示我們可以通過政府加開商業包機的方式抵消本次事件的不利影響。確實
，自今年4月以來，在駐美大使館的協調下
，先後組織了多次的“小留學生”“應屆畢業生”包機，緩解了部分人群的需求。

　　按照計劃
，明天就會有一班針對“畢業生”的華盛頓-深圳包機起飛。但這些商業包機根據雙方協定的約定，也同樣是需要雙方民航管理部門的審批許可。

　　美方在最新的決定中也宣布
，認為中方安排航司包機的措施是對“五個一”政策的規避，進一步加劇了雙方在商業航班上的不公平。未來
，美方將對新的涉及中美航線的商業包機申請進行最高級別的審核。

　　由此看
，未來希望通過此途徑緩解禁航期間的人員往來，短期內也是很難實現。

　　05 中美之間的航空爭議又該如何解決？

　　長期以來，談到中美關係總有一句名言“中美關係好也好不到哪兒去
，壞也壞不到哪兒去”。說shuo明ming中zhong美mei之zhi間jian總zong能neng在zai危wei機ji中zhong尋xun找zhao到dao彼bi此ci相xiang處chu的de平ping衡heng點dian。這zhe次ci的de禁jin飛fei爭zheng議yi我wo相xiang信xin也ye會hui遵zun循xun類lei似si的de邏luo輯ji，隻zhi是shi可ke能neng需xu要yao更geng長chang的de時shi間jian與yu代dai價jia。

　　根據協定第十六條關於爭議解決的約定：

　　雙方對協定的解釋或實施發生爭議，應本著有貨合租和相互諒解的精神，通過談判解決
；如雙方同意，也可以通過斡旋、和解或仲裁予以解決。

　　此時雙方的民航管理部門如何發揮各自的智慧
，促使對方回到談判桌，才是當下的關鍵。

　　這zhe一yi點dian
，如ru果guo細xi心xin留liu意yi
，不bu難nan發fa現xian，在zai美mei方fang看kan似si強qiang硬ying措cuo辭ci的de決jue定ding中zhong，也ye提ti到dao如ru果guo中zhong國guo民min航hang部bu門men對dui美mei方fang的de航hang司si限xian製zhi有you必bi要yao的de改gai善shan
，交jiao通tong部bu早zao已yi做zuo好hao充chong分fen準zhun備bei來lai調tiao整zheng本ben次ci決jue定ding中zhong的de行xing動dong。美mei方fang保bao留liu在zai不bu進jin行xing聽ting證zheng的de前qian提ti下xia，隨sui時shi修xiu改gai
、增加或者取消本決定的權利。

　　zhexieziyanqishidoushizuoweixiwangshuangfanggongtongnuligaibianxianzhuangdeqianzaibiaotai。zhanzaijutihangkongshiwudejiaodu，wushiyuhezuoqishishishuangfangzhixingcengmianrenyuanzuidadesuqiu。

　　06 一點思考

　　對dui於yu這zhe一yi次ci的de斷duan航hang事shi件jian
，當dang看kan到dao路lu透tou社she的de最zui新xin報bao道dao時shi
，起qi初chu確que實shi有you點dian出chu乎hu意yi料liao。沒mei想xiang到dao目mu前qian僅jin僅jin是shi一yi個ge疫yi情qing下xia定ding期qi航hang班ban的de安an排pai問wen題ti
，就jiu真zhen能neng足zu以yi惡e化hua到dao如ru今jin的de態tai勢shi。

　　ruguobushidangxiadezhengzhihuanjing，kenengshuangfangyiliangcidianhuafeizhengshigoutongjiunengjiejue。danyidanduizhishangshengdaomuqiandetaishi，shuixiangeiduifangtaijie
，shuixianshihao
，douzaoyibushiminhanghuozhefalvlingyudewenti，gengshejibicizhengzhihewaijiaodeboyi。

　　zhongmeizhijianzhebingbushidiyicibaofahangkongshiwuzhengduan，danhuoxuhuishijianjiaoyilaiyingxiangzuiweiyanzhongdeyici。shihoushuangfangdehuxinxiubu

，kenengyexuyaogengchangdeshijian。cike
，huoxuconglishijingyanzhonggengnengzhaodaoyixiejiejuehexiangchuzhidao。

　　早在雙方建交通航之初的上世紀80年代
，泛美航空作為第一家執飛中美航線的航司，於1981年開通了中美航線。但在兩年之後，在執飛北京航線的同時卻執意開通了一條經停東京的台北航線，引起了一場不小的雙邊外交爭端。

　　當dang時shi此ci舉ju遭zao到dao了le北bei京jing的de強qiang烈lie反fan對dui。中zhong方fang要yao求qiu美mei方fang重zhong新xin指zhi定ding一yi家jia沒mei有you台tai灣wan航hang線xian的de美mei國guo航hang司si來lai替ti代dai泛fan美mei。美mei國guo認ren為wei中zhong方fang此ci要yao求qiu是shi幹gan涉she美mei國guo的de內nei部bu事shi務wu，並bing聲sheng稱cheng泛fan美mei的de行xing為wei受shou雙shuang方fang航hang空kong協xie定ding的de許xu可ke，如ru果guo中zhong方fang要yao求qiu取qu消xiao泛fan美mei的de執zhi飛fei權quan利li

，美mei方fang也ye要yao求qiu中zhong方fang取qu消xiao國guo航hang的de執zhi飛fei中zhong美mei航hang線xian權quan利li。

　　由(you)於(yu)中(zhong)美(mei)關(guan)係(xi)彼(bi)時(shi)正(zheng)處(chu)於(yu)曆(li)史(shi)的(de)蜜(mi)月(yue)期(qi)，最(zui)後(hou)中(zhong)方(fang)采(cai)取(qu)了(le)限(xian)製(zhi)泛(fan)美(mei)在(zai)南(nan)中(zhong)國(guo)飛(fei)行(xing)航(hang)路(lu)的(de)方(fang)式(shi)變(bian)相(xiang)化(hua)解(jie)了(le)爭(zheng)端(duan)。此(ci)後(hou)，中(zhong)美(mei)定(ding)期(qi)航(hang)線(xian)在(zai)建(jian)交(jiao)40年以來
，由最初的每周2班，增加至疫情前的每周325班。

　　回顧這場三十多年前的衝突，其實與目前的雙方爭議有很多相似之處，但解決的路徑卻因時代的不同而大相徑庭。

　　zhanzaibutongdelishijiedianjishiyudaotongyangdewenti
，kandaodequezongshibuyiyangdefengjing。congzhechangguowangdejingyanzhong
，buzhinengfougeimuqiandezhongmeihangquanzhengyitigongyidianqishi。

　　在本文即將發出之際，民航局發布了最新通知
，在現有基礎上，自2020年6月8日起

，所有未列入“第5期”航班計劃的外國航空公司，可在本公司經營許可範圍內，選擇1個具備接收能力的口岸城市（具體城市名單可在民航局官網查詢），每周運營1班國際客運航線航班

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